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重塑制度：紧抓数字化转型战略机遇（2）劳动就业
莫荣 马骏
数字化转型给就业带来显著、深远、复杂的影响。一方面就业结构正在发生重大变化，另一方面灵活就业形式越来越普遍。就业是最大的民生，建议抓紧制定未来5—10年的就业促进规划，完善劳动、教育培训、社会保障等方面的制度和政策，积极应对数字化转型带来的工作性质变革和就业结构调整。
数字化转型正在改变工作的性质
数字化转型改变就业结构。数字化转型一方面创造出大量新岗位，如围绕机器人的设计、制造、培训、融资、自动化解决方案等，围绕电子商务平台的网店设计装饰、网络模特、购物保险、网店客服等；另一方面，也替代现有就业岗位，如我国正在发生的机器换人潮。麦肯锡估计到2030年，在自动化发展迅速的情况下，全球约有8亿人、中国约1.18亿人将会被机器替代。另外，发达国家劳动力市场出现的就业岗位“两端极化”现象也值得关注：对较高技能、高收入的岗位需求不断增加，如专业技术或管理岗位；对低技能、低收入的服务性岗位需求也在增加，如保卫员、保洁员、快递员等；但是，对于技工、蓝领、会计等中等技能、中等收入的岗位在计算机替代下就业人数趋于下降。
数字化转型导致灵活就业方式更加普遍。互联网平台的兴起改变了工业时代以长期雇用关系为主的就业方式，在一些服务领域创造了基于平台的灵活就业方式。平台企业一边连接劳务需求方，一边连接劳务提供者，通过算法调度、精准高效匹配供需双方，如网约车业务的乘客与司机、快递业务的顾客与快递员等。劳务提供者则可以选择专职或兼职工作，自行决定工作时间长短，劳务需求方可以在线点评反馈；平台则根据反馈情况对劳务提供者进行信用评价，并据此自动派单。联合国2017年《新技术革命对劳动力市场和收入分配的影响》报告指出，互联网等新技术推动传统工作安排向“零工经济”转变，非正式工作岗位将继续增多，这增加了工人的自主性和灵活性，挖掘了细分就业机会，但许多非标准工作安排会导致不稳定的工作关系，带来就业和收入风险。
数字化转型的就业替代效应不断强化。数字化转型随技术进步而逐步拓展、逐步深化。从人工智能技术成熟度来看，目前尚处于“专业智能”阶段，距离“通用智能”尚有较大距离，故而对不同行业的劳动就业影响具有明显的阶段性、差异性。研究发现，在数字化转型初期，数字产业自身规模有限，应用领域也相对较窄，主要冲击的是体力类的程序性工作，如生产线工人、记账人员等常规性岗位。中长期看，人工智能技术将对认知类的程序性工作产生冲击，如行政人员、研究助理、信息处理、律师会计岗位等。2016年美国白宫《人工智能、自动化和经济》报告指出，未来10到20年内，因人工智能技术而被替代的就业岗位数量将由目前的9%上升到47%。下一步随着人工智能与实体经济深度结合，那些容易被计算机化、代码化、程序化的岗位或环节，预期将陆续被人工智能等技术所接管或替代。
数字化转型需要加快社会制度变革。以机械化、电气化、信息化为主要特征的三次产业革命辅助人类提高了劳动生产率，数次引发“机器换人”的焦虑。历史表明，如果应对妥当，即便人口数量不断攀升，但担忧中的失业大潮并未出现。目前多数研究认为，要防备数字化转型引发的结构性失业潮和转岗潮，赢得新岗位创造与旧岗位流失的竞赛，其关键就在于要鼓励主动拥抱新技术，通过创新创业提供更多岗位，加强教育和提升技能，稳步实现就业迁徙；同时针对灵活就业的“非正式工作”特点，尽快提供与之匹配的劳资关系、社会保障等相关制度。
我国适应就业新变化的进展
我国高度重视数字化转型带来的就业新变化，取得了一些成绩和经验，主要表现在以下两个方面。
一是大力发展“双创”促进就业。2015年以来，我国出台了大力推进“大众创业、万众创新”、实施创新驱动发展战略、打造“双创”升级版的意见等多份国务院文件，推动“双创”走向深入，支持数字经济领域创新，对促进就业也产生了显著的作用。例如，《微信就业影响力报告》显示，微信的公众平台、小程序、企业微信及微信支付等产品带来了技术开发、产品运营、数字内容、经营管理等岗位机会，自2014年以来微信每年带动新增就业机会超200万个，到2018年总就业机会达2235万个。2017年滴滴平台就业报告统计，滴滴平台的网约车为2000万人提供灵活就业机会。
二是采取包容审慎监管适应灵活就业新形态。2017年以来，我国出台了《国务院关于新一代人工智能发展规划》《关于促进分享经济发展的指导性意见》和《关于发展数字经济稳定并扩大就业的指导意见》等政策文件，明确要求：要以同步推进产业结构和劳动者技能数字化转型为重点，加快形成适应数字经济发展的就业政策体系；按照审慎包容监管、增强劳动力市场灵活性的要求，完善劳动法律法规，及时完善新就业形态下的劳动用工政策，推动将依托互联网平台实现灵活就业人员纳入社会保障覆盖范围，切实维护劳动者合法权益。特别是国务院及相关部门始终坚持“包容审慎”的监管原则，为各种新业态以及由此带来的灵活就业新形态创造了生存空间条件。
支持创新创业和完善劳动制度的政策建议
就业是最大民生。建议立足数字化技术在不同行业的扩散应用态势，抓紧制定未来5-10年的就业促进规划，积极应对数字化转型给就业带来的深远影响。
一是继续壮大数字经济创造更多就业岗位。全面落实国家相关文件要求，充分释放数字化转型在激发创新、创造就业方面的潜力，对冲传统岗位被替代的潜在风险。将各类就业新形态纳入国家“就业优先政策”，鼓励和支持灵活就业，并将其纳入就业监测体系，把握新就业动态和趋势，及时给予引导和帮助。
二是实施促进新就业形态的扶持政策。转变以标准就业为主的就业促进理念，将促进各类数字经济新就业形态发展作为“稳就业”工作的重要手段，将支持就业的各类政策延伸覆盖至新就业形态人员，真正做实“稳就业”工作。研究制定符合灵活就业新形态特征的非标准劳动关系体系，使其有别于标准就业，明确各种非标准劳动关系在相关方权利和责任、社会保障、劳动基准等方面的规范。健全失业预警机制，完善就业服务体系，提高人才供应和市场需求匹配度，减少劳动者转岗和搜寻成本。
三是完善灵活就业相关的保障制度和政策。充分发挥平台数据和技术优势，创新劳动者保险保障的机制和模式，完善新就业形态人员保障措施，支持平台企业按订单、按里程等方式为劳动者缴纳社会保险、商业性的职业伤害保险。借助平台为灵活就业人员提供社保服务，向灵活就业、新就业形态人员宣传就业、社保相关政策，引导平台就业者积极参保。发挥失业保险保生活、防失业、促就业功能作用，拓宽失业保险覆盖范围。此外，要提前应对工作岗位“极化”带来的群体间收入不平等扩大问题。
四是完善行业监管保障劳动者权利。完善平台治理，明确平台的权利和责任，避免平台对劳动者和劳动任务安排出现不公平现象。同时，逐步消除部分新业态在劳动者户籍方面的限制，为劳动者创造平等就业的权利。
五是建立适应数字化转型的教育培训制度。解决高素质人才缺乏和中低端劳动者相对过剩的关键是重构教育体系和完善技能培训体系。一方面，要让数字技术成为教育的“必修课”，支持高等院校、职业学校和社会化机构等开设针对性课程，开展数字知识和技能教育，满足数字化转型对高技能数字化人才的需要。另一方面，支持市场发展各种技能培训，创新培训方式，建设开放学习平台，满足终身学习需求，持续增强劳动力对技术变革的适应能力。
（莫荣，中国劳动和社会保障科学研究院副院长、研究员；马骏，国务院发展研究中心企业研究所所长、研究员）
文章来源: https://www.toutiao.com/group/6745834417194795531/